三、必须以应用引导和制约网络建设

    《国家电子政务总体框架》指出：服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑等，指明了网络的支撑作用。但通常的观点认为，应当先搞好网络规划和建设，就像“要想富，先修路”那样，要先搞好电子政务“统一网络平台”建设，网络常常被列为独立的建设项目。五年来的实践说明，这种建设思路值得商榷。把网络比成公路的类比并不科学。不争的事实是，网络上没有应用就不能说网络建设成功，网络的唯一作用是支撑应用服务。因此，网络规划的出发点和归宿是对应用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可扩展的支撑。

    实践证明，在电子政务网络建设中，以下两点值得特别关注：

⒈网络规划的实质是政务应用规划

    既然网络唯一的作用是为应用服务，则相关信息主管部门必须首先认真负责地做出切实可行的政务应用规划，才能据此做出与之相适应、能为其可靠服务并协同发展的网络规划。时下众多网络建设绩效不理想，应用不足是主要原因。

    一是必须更加深刻地理解“电子政务”的“实质是政务、电子是手段”这一重要理念。没有对政务做出明确的电子化规划，不能称之为电子政务规划。政务是具体的，每个政府机构都有其特定职能和特定业务，忽视对具体政务做出尽可能详尽的应用规划，往往使规划失去针对性，似乎可以用到任何政府或机构。在这种政务应用需求不清的所谓“应用规划”（被称为‘标签式’的应用规划）中，技术与产品成为主角，恰似企业的技术手册或产品说明书。由于缺乏明确、可操作的政务应用目标，很难切合政府机构的实际，难免流于形式、难于实施，贻误了宝贵的建设时机。

    二是忽视政务应用规划必然导致建成的网络因缺少应用而无法发挥成效。事实上，网络建设比政务应用系统建设要容易得多。建设基于工业产品的网络主要是花钱的问题，钱可以买来网络；政务应用系统则不然，没有政府业务与信息技术的完美结合，得到实用的政务应用系统是不可想象的，没有真正被公务员接受和长期使用，政务应用系统就不能算是成功。政务应用系统更多地是“用”出来的，是靠应用驱动和发展的。所以，只有将政务应用规划和建设放在首位，网络才有建设、运行的理由和价值，才有支撑的对象。

⒉政务应用规划应当作为网络规划的制约条件

    忽视政务应用规划的另一个问题是，极易诱发网络建设的盲目性。一旦在电子政务建设中没有了明确的、真正准备实施的政务应用规划，技术先进性往往成为盲目追求的目标，造成建设成本飚升与失控。由此引发两大恶果，要么由于规划的投资额巨大使政府财政难于支持，使原本可以开展的建设大大延误，甚至停滞；要么因为投入巨资建立的网络应用不足，绩效不佳，既影响自身下一步发展，又成为失败的样板和反面教材，影响到周边。可以看到，许多已经建成的政务网络，技术先进得甚至远远超过了美国和日本等发达国家的政府网络，但其上运行的政务应用却少得可怜，这种情况着实令人汗颜。事实上，同时代技术的先进性更多地体现在为满足不同服务对象的特定需求上，而不是简单地体现在性能指标上。我国建立的一些电子政务网络，甚至使用电信干线传输上使用的密集波分复用（DWDM）设备组网，带宽超过2G，光交换甚至用到桌面系统。然而完备的视频会议系统只需要不足1M的带宽，ADSL所支持的“宽带”接入已经可以支持包括视频在内的大部分多媒体应用。可见，只有紧紧把握好政务应用规划，以满足政务应用需求为原则，我们才有可能高质量、高效率、低成本地建设好电子政务网络，加快国家电子政务进程。

    不能不说，正是那些缺乏明确的政务应用规划，以技术驱动，动辄需要数亿元、十数亿元巨额投资，脱离实际需求的网络规划方案，延误了电子政务网络的建设进程。