【IT168 信息化】

    2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了在我国信息化发展史上具有历史意义的中办发[2002]17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，文件指出，要把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。

    在各地区、各部门不断探索和艰苦实践的基础上，2006年3月，国家信息化领导小组下发了国信[2006]2号文件《国家电子政务总体框架》。曾培炎副总理指出：该文件使我国从战略高度明确电子政务发展的思路、目标和重点，为“十一五”期间的电子政务建设打下了重要基础，是国家电子政务的骨架。可以毫不夸大地论断，对《国家电子政务总体框架》文件精神理解的程度和贯彻落实的力度将决定我国“十一五”期间电子政务建设的绩效与成败。深入思考，特别是从近五年来的教训和挫折中总结和汲取经验，是深入领会和贯彻执行《国家电子政务总体框架》文件精神的重要一环。

    毋庸讳言， 17号文件所下达的一些建设任务没有能够按时完成，如电子政务网络建设即是一例。是不是我们没有条件完成文件所下达的网络建设任务？答案是否定的。早在2000年以前，原国家计委即建成了覆盖全国副省级的“纵向网”并得到了很好的应用；国务院办公厅也成功地组建了覆盖全国副省级地方政府和国务院各部门的“全国政府系统专网”并应用至今；海关总署、公安部、新华社等部门则更早地建立了覆盖全国、功能复杂的业务网络。是什么原因使电子政务网络建设步履维艰？有人简单地将原因归结为管理体制问题。除此之外，还有什么值得深入思考的问题吗？辨析原因，找出对策，才可能在“十一五”期间的网络建设中取得跨越式的进展。因为，五年来的实践已经给予了充分的启示。

一、网络性质界定无法回避

    17号文件下发后，网络建设立即引起广泛争议。争议的焦点是：“内网”和“外网”如何界定和划分？如何处理“内网”在副省级政府网络向下延伸时的“物理隔离”问题。近五年的实践反复证明，网络建设的重要理念——“网络性质界定”无法回避，避开网络性质去搞网络规划和建设是行不通的。网络具有性质吗？电子政务网络的性质如何界定？由于17号文件在“内网”和“外网”的描述上没有明确的定义，即没有明确说明其本质特征，才引发了长期的争论，造成了建设指导思想上的混乱。

    在我国，信息系统被划分为涉密信息系统与非涉密信息系统两大类。这里的“涉密”是指涉及国家秘密，做出这一界定的是国家保密局。网络是信息系统的重要组成部分，涉密信息系统当然应包括网络。由于保守国家秘密的需要，国家保密局对涉密信息系统使用的网络有明确的技术与管理要求，使其能够在运行中确保国家秘密。

    在实际的电子政务网络中，政务和政务信息运行其上。从信息安全保密的角度出发，毫无疑问，是否涉及国家秘密是政务与信息最突出、最重要的标志性和特征性的性质。因此，电子政务网络建设不可能回避该网络上运行的政务与信息是否涉及国家秘密这一重大原则问题。网络的性质正是由运行于其上的政务的性质和政务信息的性质决定的。政务和政务信息是否涉及国家秘密将决定支撑其运行的网络性质、建设理念、运维模式与管理体制。

    有一种观点认为，网络必须按业务划分，而不能按密级（即是否涉及国家秘密）来划分。这种观点看似有理，但五年来的实践已经充分证明其并不正确。首先，17号文件明确了跨党委、人大、政府、政协等大系统的“内网”建设任务，这些大系统各有各的业务，网络必须按业务划分岂不与此相悖？其二，事实是，建设和管理一个网络从来就不是只为某种业务服务，而是为一定范围内的一批相同性质的业务服务。除了按是否涉及国家秘密来界定这些业务外，还能有什么判定标准能够简明清晰地决定它们是否运行于同一个网络上呢？其三，同种业务就能运行在同一个网络上吗？很明显，涉及国家秘密的与非涉及国家秘密的同种业务、信息是不可能运行于同一网络上的。因为，非涉密信息系统所在网络可以与国际互联网逻辑联接，而涉密信息系统的却绝不可以，对此国家保密局早有明文规定。即使在涉密信息系统中，完全相同的业务也必须受到密级的制约。例如，绝密文档与机密级（含）以下的文档管理系统在管理要求上差异巨大。国家保密局对绝密信息系统出台了明确的建设、运行和管理标准，对其网络环境、网线种类、交换机接口、网络布线规范、服务器防电磁辐射及数据存储方式、身份验证方法等都有着严格的、强制性的规定。国家密码主管部门亦有相应规定。因此，绝密信息系统不能运行于只符合机密级系统运行的网络中。

    总之，如果不按是否涉及国家秘密来界定网络，我们建立的“内网”、“业务网”、“核心网”、“骨干网”、“专网”、“外网”等林林总总、各具定义的网络如何能够弄得明白？如何得到有效整合？它们能够回避运行其上的政务与信息是按密级划分，并有运行环境要求这一铁的事实吗？它们能够回避保守国家秘密这一重大原则问题吗？

    更为重要的是，为了贯彻《中华人民共和国保守国家秘密法》，作为护法机关的国家保密局，其工作职能和制定的法律法规、工作制度、标准规范等都是针对涉及国家秘密的各个政务领域。对政府信息化而言，国家保密局对“涉密信息系统”的建设、管理具有法定的监管和指导职能，制定了一系列行政法规、工作制度和标准规范。电子政务“内网”没有明确被界定为涉密信息系统网络，不但造成了国家保密局对这一覆盖全国的跨大系统网络建设的协调、指导和管理职能被边缘化和大大弱化，还使该网络建设失去了从信息安全保密专业角度出发的战略性、全局性、长远性和可持续性的规划、设计、建设和管理。

    让我们设想一下，如果明确了“内网”是涉及国家秘密的网络，这项建设该是何等清晰明朗。对于涉及国家秘密的政务及信息，将其运行在“内网”上，各地区、各部门的“内网”则按照国家保密局的要求建设和管理，按照共享的要求互联互通，但必须与国际互联网实行“物理隔离”；对于非涉及国家秘密的政务与信息，就将其运行在“外网”上，可按业务要求和信息（包括敏感信息）安全要求开展建设和管理，按照共享的要求实现互联互通，且无需与国际互联网“物理隔离”，因为国家没有这样的规定；对于弄不清政务与信息是否涉及国家秘密的，可以要求国家保密局予以甄别，再决定运行于何种网络之上；国家保密局将责无旁贷地从保守国家秘密的国家最高利益出发，履行对电子政务“内网”建设的管理职责。

    回避了网络性质界定，不能不说是“十五”期间电子政务“内网”建设失去完成任务的机会的一个重要原因。