【IT168 信息化】

    中央和地方庞大的投资项目正在让中国刚刚收紧的土地闸门再度宽松。自2008年11月份4万亿投资计划落地以来，国土资源部先后以“中央项目可申请先行用地”、“释放未来用地指标”等政策缓解土地供给压力。最新的消息显示，国土部将再次开闸。3月17日，据国内有关媒体披露，广东、河北、辽宁等13个省区新获国土部第一批建设用地指标15.275万亩。这一用地指标是以“城乡建设用地增减挂钩周转指标”（以下简称“周转指标”）名义借出。所谓“周转指标”，是指国土部批准地方试点做城乡建设用地增减挂钩后，借给地方一些用地指标，地方完成城乡建设用地增减和占补平衡工作后，要归还这部分“周转指标”。国土部有关负责人称，今年还会有第二批、第三批“周转指标”下达。

    显然，这场堪称国土部史上最大规模的借地行动，来源于不断扩大的地方土地缺口。以河北省为例，今年需要新增用地规模约为21万亩，国家下达指标只有17万亩。如何填补这4万亩的缺口，成为河北投资项目落地的难题。从国土部新借来的1.2万亩周转指标，算是解决这一缺口难题的一个良好途径。

    在当前地方用地普遍紧张的情况下，国土部的“周转指标”政策实际上是以流量保需求的一种办法。至于未来地方是否“周转”以及怎样“周转”，恐怕是肉包子打狗，有借无回。在我们看来，频繁放松的土地闸门，大大刺激了土地指标寅吃卯粮，使得国家此前制订的18亿亩耕地红线成了摆设；更重要的是，地根的紧松与国家经济形势的好坏高度正相关，反映了国内还缺乏对土地利用的长远战略规划。

    国土部最新的数据显示，截至2008年年底，全国耕地面积为18.2574亿亩。根据全国土地利用总体规划纲要，到2010年和2020年，全国耕地保有量，应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。以此来推算，今明两年可以“合法”占用的耕地只有700多万亩。2008年全社会固定资产投资172291亿元，即使按照保守的20%的增速，那么2009年和2010年的全社会固定资产投资额也将达到454847.8亿元。按照国土资源部“每亿元投资需要44亩地”的标准来计算，完成这高达454847.8亿元的投资，则需要土地2001.3万亩，国土资源部部长徐绍史曾透露，目前，我国建设用地中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，即使把这400万亩土地全部利用，由庞大的投资计划引致的耕地需求仍有1601万亩。远远超出了政府目标。即使在这一轮投资热潮过后，按照20世纪90年代的用地水平（每年300万－400万亩），在2010年保住18.05亿亩的耕地红线也是“不可能的任务”。

    事实上，由于近些年地方政府土地“欠账”太多，土地指标的寅吃卯粮现象就愈演愈烈。新华网的消息就曾披露，包括南京、北京等城市，其2010年前的用地指标在2005年就已用完。在此轮投资大潮中，用地紧缺甚至不得不让政府承认这种局面的合理性。不久前，国土部就曾表示，当前的用地的缺口需要把“十二五”计划当中2010－2012年的部分指标提前挪用，同时国土资源部将把今年建设用地指标在去年基础上再增加50万亩。

    更重要的是，频繁变动的地根与银根一样，成了宏观调控的短期工具，成了政府熨平经济波动的一个砝码。在经济低迷时期，放宽地根刺激经济；在经济过热时期，收紧地根抑制过热。这种对土地利用缺乏长远和战略眼光的做法，一是让国内土地利用总体规模失控，土地利用规划形同虚设，有名无实；二是造成了严重的耕地破坏。国家在20世纪90年代颁布的《全国土地利用总体规划纲要（1997－2010年）》中曾提出，到2010年，耕地总面积保持在19.2亿亩以上。不过，当时恰好经历了一轮地方大干快上的投资热潮，该纲要规定的红线很快在2005年被突破（根据全国土地利用变更调查，到2005年底全国耕地面积为18.31万亩）。2008年8月最新通过的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出的目标是，到2010年和2020年，全国耕地保有量，应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。可以预见，如果仍把土地看成一个短期调控工具的话，那么突破该规划纲要也是迟早的事。

    最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

    土地和资本作为重要的生产要素，天然地具备了作为宏观调控工具的作用。但与其他生产要素不同，土地具有不可逆性，也就是说，耕地一旦转化为建筑用地，很难恢复原用，即使要恢复的话，付出的成本也很高。当前汹涌的投资热潮，一方面让政府此前制订的耕地目标成了摆设，另一方面也暴露了国内对土地利用缺乏长远的战略规划的弊端。