【IT168 信息化】

    据国内媒体最近的消息，一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。这意味着，学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”，开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。

    可以理解的是，在当前土地财政无以为继的情况下，允许地方发债成为情理之中的想法。不过如果仅仅是为了给地方政府的救急之举，这可能犯下本末倒置的错误。

    一直以来，我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。就目前而言，地方政府举债的手段多样，有直接的建设项目融资性举债，也有变相的贷款担保性质的举债，同时还有很多隐性的债务，如公共支出方面的欠账等等。在这种情况下，如果还允许地方政府公开发债，则不啻于让本来规模就相当庞大的债务更加不受约束。关于地方政府的债务规模，目前并没有统一的说法，几乎没有人敢说已掌握全部的准确真实数据。据粗略统计，我国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务。为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

    更为重要的是，就中国目前的信息公开水平，要满足地方政府发债的信息披露要求，恐怕会有极大的距离，首先要求的财政公开透明度就极可能达不到要求，更不用说接受公开的质询和监督。例如市政债券市场较为发达的美国，在1989年便为了提高市政债券信息披露的质量和及时性，修订了《证券法》中的有关规则，要求所有债券发行额在100万美元以上的承销商都必须获得债券发行者的官方陈述。法律规定在美国发行市政债券披露的信息应主要包括以下内容：对官方陈述的主要介绍，以帮助投资者理解官方陈述；对所发行债券的特性的描述，包括债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等；任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息；发行者相关信息的披露，包括发行者的行政级别、人口统计等，如果是收入支持债券，还应该披露企业的组织机构、管理方式、收入结构、经营计划和结果；发行者的债务余额、债券的审批权限、债务约束比例、外来债务负担以及还款计划；法律和政策事项，包括未终审的案件、政策和行政管理方式的变化等任何可能显著影响债券发行、税收等方面的事项；债券评级、承销合同、财务顾问以及获取进一步信息的方式。

    另外一方面是关于地方债务的债信评级问题。以中国目前债券评级市场的声誉而言，恐怕很难让人相信，谁能够将拥有强大行政权力的地方政府的信用做出可靠评级？毋庸置疑的是，地方政府完全可能使用各种各样不同的手段来为自己的债券“增信”，这将使得中国的市政债券市场可信度大打折扣。缺乏法律和体制监督的地方政府，他们未来把债券融资用在哪里、拿什么还和怎么还，都可能成为市场严重质疑的问题。

    最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

    事实上，地方政府发债是一个必然关系到中央与地方财权、事权分配，关系到财政体制改革，更加关系到政治体制改革的重要事件，它与土地制度改革一样，如果只作为刺激经济的“救市”措施来推出，那政策目标本身就是错误的，那么可能对中国产生的制度性改善作用，也必将是有限甚至还会造成长期的负面影响。