【IT168 信息化】

    国务院近日通过的全国土地利用总体规划纲要中，为近年来政府制定的“守住18亿亩耕地红线”的目标设定了具体而明确的时间和指标控制。纲要规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

    根据国土资源部数据，截至2007年底，中国耕地保有量为18.26亿亩。以此计算，从2008－2010年的3年中，能够用以“农转非”的耕地仅有800万亩，平均每年不足270万亩。如果在2010年完成18.18亿亩的目标，那么2010－2020年能够“合法”占用的耕地仅有1300万亩，平均每年只有130万亩。

    而20世纪90年代以来，我国每年因建设占用耕地的数量都在300万－400万亩。加上一些地方政府“未批先占”、“以租代征”等非法建设用地，该数字的规模可能更大。而且未来随着城市化、工业化和产业梯度转移的快速进行，将不可避免地产生庞大的新增用地需求。

    首先，基础设施建设和城市化带来的用地需求依然高涨。据有关部门测算，在“十一五”规划期内，各项基础设施用地需求总量会超过4500万亩。其中，公路用地就会大于3000万亩，年均为1997－2004年年均增量的1.8倍。铁路也是用地大户，预计会用地300万亩，年均增长是1997－2004年年均增量的2.7倍。2007年，我国人口约13亿，城市化率约45%，根据政府相关规划，到2020年，我国总人口约14.6亿，城市化率将达到55%。按照上述数据测算，2007－2020年，大约有1.7亿的城市新增人口，按照通用的每个城市人口占用100平方米的土地计算，约需要170亿平方米的土地，即2550万亩土地。虽然理论上存在着城市化用地增量与农民进城后农村居民点用地减量的置换关系，但如何实现，目前仍需进行多方面的制度探索。

    此外，今年以来逐渐加快的产业梯度转移也将引发中西部地区不断增长的用地需求。2008年以来，从投资增长的地区分布来看，东部经济发达地区的投资增速普遍低于全国总体水平，更低于中西部的水平。例如，中部地区固定资产投资同比增长35.3%，高于东部地区近15个百分点。这表明，受生产要素成本上升等因素的冲击，东部地区向中西部产业梯度转移的速度正在加快，毫无疑问，转移数量最多的是抵御成本上升能力最弱的劳动密集型产业，而该产业正是用地需求最大的产业。国家土地督察武汉局的一份调研显示，各地招商引资热度今年以来持续高涨，从一些洽谈项目公开的数据看，过亿元的项目很多。而一些地方政府领导也不断表示，用地压力实在太大，一些地方的用地计划指标已经吃紧。以农业大省河南为例，其“十一五”期间每年需要建设用地大约在40多万亩，而在可预见的未来国家每年下达河南的农转地指标大约13万亩，仅能满足河南省实际建设用地需求的1/4左右。

    事实上，从国务院近日批复的84个城市（各直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的市、人口在50万以上的城市）的用地需求中我们可以观察到，地方推动经济增长引致的土地需求该是多么庞大。资料显示，今年84个城市申报用地与去年基本相当，但批准用地大幅增加。国土资源部核减新增建设用地占申报用地的比例由2007年的31.81%锐减至2008年的8.65%。而批准用地大幅增加的原因无怪乎两点：一是经济欠发达城市今年加快了城市基础设施和居住项目建设，用地量明显增加。二是新批准设立的各类城市改革试验区与新区层出不穷，从而引发了大量的用地需求。

    最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

    毫无疑问，出于保证粮食安全等目标的考量，相关部门制定的“18亿亩耕地红线”有着不可置疑的必要性和紧迫性，但在如此庞大的用地需求下，完成这个目标简直成了“不可能的任务”。这意味着，“守住18亿亩耕地红线”将对中国未来的经济增长形成一个几乎不可逾越的“硬约束”。在没有完成经济增长方式转变之前，政府可能要面临越来越多的土地的制肘。