【IT168 专稿】2008年6月28日，第二届中国电子政务高峰论坛暨北京大学信息管理博士论坛在在北京大学图书馆隆重举行。中国社会科学院法学研究所研究员周汉华先生受邀发表题为《信息公开条例出台始末》的主题演讲。
五年前的敏感
对于推进政务公开，包括国务院修改工作规则，都把推进公开透明作为一个最重要的内容。不管从政府还是到民间，这都是一个热点的问题。所以第一个感受就是中国发展的速度确实很快。
2002年的时候有一个很有名的电视节目：新闻调查，他们想做一个五周年庆祝的节目，但他们不想搞晚会，因此做了一个创意，就是把新闻调查在五年之中做的节目重新梳理一下，然后用电视的镜头提高一个层面，对节目进行一个重新的提炼。他们知道我们在做这个研究，就请了我和我的一个同事帮他们来提炼。大家知道新闻调查是以调查性的方式来披露各种现象的，比如说环境污染造成很多鱼死了，沙尘暴怎么来的，影响环境的破坏等等，最后提出了一条主线，取了一个名字，做了一期名为“你有权知道”的特别节目。
我和我的同事就作为嘉宾进行配合，帮他们出点子、出思路，又到现场进行点评。做完之后他们就把这个节目送到了中央电视台管新闻调查的一位领导那里审批。当时小编辑不太懂规矩，做的过程当中就按照一般类选题报了，虽然一般类选题通过了，但是到节目带子都录出来送到领导批的时候，领导没有审片，只看了题目：“你有权知道”，就问这个小编辑，你知道苏联东欧是怎么灭亡的吗？后来就把这个选题给毙了。通过这个事情就可以看到2002年的时候，距离现在条例颁布的通过就是五年时间，而五年前谈公开就是非常敏感的事情。
往前再推五年呢？1997年、1998年，是最早开始研究这个问题的时间。这个问题的研究始是从社科院法规所的学术研究开始的。在1997年、1998年之前，我们有很多关于公开的提法，比如说两公开一监督，税务部门搞的税务公开，法院一直在推审判公开，原来也有公开的提法，但是如果细微地进行一个比较就会发现，政府信息公开是一个非常规范的制度，它是有程序、有标准的，如果违反法律的规定它是有救济的。和政府信息公开相对应的有很多公开的提法，但在很长时间里面，一些地方实际上并没有规范的制度，法律效力不明确，因此，即使不公开人们也没有办法。
而政府信息公开条例就改变了这个状况，它就把“公开”这个问题变成一个可操作的制度，不是说说就完了的事情。
研究信息公开的契机
研究这个问题最开始有一个契机，因为这个观念不可能凭空而来，当时的契机是什么？
1997年、1998年，当时国家保密局想修改《保密法》。《保密法》是上世纪80年代末90年代初制定的，到1997、1998年的时候实施大概有十年了，没有修改过。但是里面的问题特别多，当时最大的问题就是定的密太多了，什么都是密。因为我们定密的制度不规范，而且定的密级特别高，不光是定秘密、机密、甚至有可能定成绝密，定的时间也很长。这造成一个什么情况呢？就是你定那么多，定那么高，定的时间那么长，什么都是密，但是负责保密管理的资源是有限的，就是该保的就保不住了，最后的结果就是真正的密就不好保。所以就出现了一些泄密事件。
再一个，保密局确实自己也意识到，保密工作还得和改革开放的主旋律契合，该利用的还得利用。江主席有一句话就是该管住的要管住，但是该开放利用的也得开放利用。如果什么东西都不开放利用的话社会无法发展，因为信息就是资源，信息公开是朝阳产业，确实如此。比如说汽车导航你得有一个地图，你说这个也是密那个也是密，最后什么也干不成。所以保密局有这么一个想法，想请几位专家做修改《保密法》的顾问。当时保密局两位局长说他们的保密局只制定政策，密都是部门去弄，因此他们来找我们说你是研究行政法的，我们现在保密搞不好关键是公开没搞好，研究行政法就是研究信息公开，我正好可以从信息公开法的角度搞。后来我们就帮他们来参与修改保密法。
保密局的领导非常清楚，公开和保密就是一个问题的两个方面，保密要想保好，肯定要把公开搞好，公开搞好保密就能搞好，这个观念非常明确。当时没有国务院信息办，国务院信息办是2001年才成立，保密局领导都非常清楚，但是让他们推这个事情就犹豫了，他们觉得中央让他们干保密的，现在却来推信息公开的事，似乎有一点和职能不太符，因此我说我们社科院可以先做研究，把研究成果做好了给你们。
所以97、98年首先社科院做研究，院长是李铁映同志，他当时要求社科院关注信息的问题，关注社会信息发展的问题。我们在全国优异个开始做这样一个课题研究，但是不敢叫政府信息公开研究，因为太敏感了。美国的FOIA开始在国内翻译的名字叫做《情报自由法》，但这两个词都很敏感：一个叫情报，一个叫自由，后来我们把词翻译成“信息公开”，后来叫做“信息资源的开发利用与管理”，开发就是公开、利用，公开之后就会有利用；还有一个管理，管理就把保密局放在里面去了，叫做“政府资源的信息资源开发利用与管理”。做这个课题，正好做到了2001年，2001年国家特别重视信息化，国家成立了国家信息化领导小组，当时是朱镕基总理做组长，胡锦涛当时做副组长，组成了级别非常高的国家信息化领导小组。那个时候开了一系列的研讨会，我参加了一次会，在会上谈的就是这个观点——信息公开和国家信息化，当时就因在会议上的发言把我选进了专家委，这个时候国务院信息办就成立了。
曲折经历
正式的政府文件，包括党的文件，第一次出现政府信息公开这个概念是什么时候呢？就是国务院信息办成立之后。2002年中央就发了一个文件，这个文件我们参与了，贡献了一些想法。在关于电子政务的指导意见里面，“政府信息公开”第一次出现。里面提出要制定《政府信息公开条例》，中央文件提了之后这个立法就有尚方宝剑了，所以很快我们就受国务院信息办的委托提交了一个专家建议稿，2002年就提交了，到12月份由当时的主管信息办的曾培炎同志签发，送交到了国务院法制办。2002年12月底送到了国务院法制办，这个稿子当时国务院信息办也征求了意见。
当时在地方广州市动作很快，广州市也拿到了这个稿子，因为后面很多内容是非常相似的，后来其他地方也都一样。广州在10月份就制定了地方的信息公开规定，就是广州市政府信息公开条例，这是全国优异家。从2003年1月1号开始实施。但后来广州市“起了一个大早，却赶了一个晚集”。2003年1月1号实施，大家知道后来2003年非典就在广州发生，后来弄得信息公开不是特别好，赶了一个晚集。后来上海到2004年通过，后来上海一直做的不错，到现在为止在国内做的领先的应该是上海。
2004年又给国务院法制办报上了这个稿子，因为我们国家的立法现在是瓶颈制约，全国人大常委会一年开六次常委会，一次大概三到四天，能够审议的法律案是非常有限的。重要的法律草案如果国务院起草的要往全国人大提交的话，也得上常务会，行政法规也得上常务会，法律草案也得上常务会，因为一年就那么多个星期。所以有人专门一算，每年我们国家制定和修改的法律，只能有40到50件，因为常务会不可能每次都讨论法律，当然现在都是讨论两个。到2006年的时候，后来中央成立了中纪委，中纪委成立了政府公开领导小组，中纪委对这个事情非常重视，包括在2006年底条例要出台，2005年中办和国办发了一个进一步推进政务公开的意见，意见里面也特别提出来要求尽快制定政府信息公开条例，到2006年的时候国务院法制办把这个条例列入到了一类立法计划，然后到了2007年1月份通过。
但是2007年1月份通过，1月份到最后的颁布时间很长，有四个多月的时间，当时原则通过。通过之后还有很多东西要改，所以这个条例上了两次常务会，而且改的过程不是一次。所以后面很多的问题争论还挺大，改过一次之后上了两次常务会之后，最后到4月份才由总理签署来公布。这个条例还有一个特点，实施准备期特别长，2007年1月份通过，4月份签署，签署期也非常长，实施期也是最长的，到今年5月1号实施，这是创了记录的。这个条例因为它的影响巨大，要给政府机关更多的时间，要给各个方面更多的时间来熟悉它，来进行准备。所以就给了一年多的实施准备期，其他法律里面有没有更长的了，这是最长的了。
1997、1998年的时候上，我们到搜索引擎去搜索政府信息公开，几乎搜不到什么东西，而且大多跟我们的课题研究有关。现在要搜政府信息公开就非常海量了。而且在2007年1月份国务院在原则通过这个条例之前，我们国家80个有地方立法权的地方，有34个已经先行制定了地方的政府信息公开的规定，所以就感觉到发展的速度是极其快的。不光是中央政府在制定，地方政府也在制定和实施。上海在这些地方政府里面，就实践层面上来说应该是走在最前面。现在其他地方的案例加起来，比如说复议的案子和可诉讼的案子，加起来都没有上海的多。我对广州感到惋惜，非典的时候在信息公开方面没有真正给老百姓交一份满意的答卷。上海人按规则办事，有规则了就得告，而广州人很务实，说知道打官司也要不来就不打了，很有地方特点。
条例制定通过之后我们也一直在跟踪和研究，到很多地方去调研、了解，也给很多地方讲课，应该说触动是全面的。用我的说法就是信息公开是一个“倒逼机制”，它是制度管理的最末端，从信息的采集到信息的利用、到信息的保护、到信息的共享、信息的传输、到信息最后销毁，这里有一个链条，信息公开是最后一个链条，打开了这个链条就会往上推，在信息管理的环节里面最大的问题，就是倒推上来的问题全出来了。现在面临最大的问题是什么？我们的政府机关长期在信息资源管理上是很粗放的，我们现在很多地方你去申请，就告诉你不存在，信息资源没有管理上去，因为我们信息资源管理能力太差，所以有时不是不想公开，是没有。
前两天东城区有一个市民要求建委公布相关信息，他说我想知道我们这里拆迁了多少户，补了多少钱，建委告诉他不存在。还有一个养狗的老头为公益诉讼，说北京市收了那么多的养狗费，这个养狗费都干嘛用了，结果也是不知道，这个不存在。
信息公开它是一个倒逼机制。这两年环保风暴、审计风暴刮的非常响，靠的就是信息公开。在政府监管理论里面，最新的监管方法就是通过公开来监管，我们的环保和审计为什么一下子热起来了，这两个部门原来是弱势部门，不是强势部门，不像发改委、商务部这些强势部门，一下子变得那么强，就是靠的信息公开，他们契合了最新的信息管理理念。
公开以后怎么办？审计披露了这么多，每年披露出来都是财经违规的，所以必然会倒逼着它会往上走。它带来的挑战是全面的：使政府的办事方式从原来的不透明，或者半透明的状态，变成一种透明状态；从信息资源不与社会共享，到与社会共享；从过去传统的秘密控制式的方式，到现在参与式的这种方式转变了，可以说这个影响无所不在。现在各个实施的地方都面临的问题很大。我们的配套制度一下子就突出来了，按照原来的一位学者，现在在上海市做区委书记的说法，他说“政府公开制度就是打开了一扇永远也不可能再合上的闸门”，它会要求相关的制度都要跟上，这就给了我们在座的各位一个共同的任务，怎么样更好的来实施信息公开，来推动配套制度的完善。
