【IT168 新闻】

    灾害性事件应急管理体系最早可以追溯到早期的城市消防体系，在火险防范、物资人员准备、火情检测、报告、救援行动及协调方面自古就有相对完备的建置。美国的第一部反灾害法就是在1803年新汉普夏镇的特大火灾发生后进行针对性立法的。

    1905年美国红十字协会作为非官方机构成为第一个在全美负责灾害救助的协调机构，在次年发生的旧金山大地震中发挥了非常重要作用。两次世界大战期间，美国建立了以战时应急管理为主的“应急管理办公室”和“民防办公室”。

    在二战后的相当长的一段时间内，美国政府应急管理体系的首要目标仍然是防范来自敌对国家（主要是苏联）的核打击，以及如何在核打击下进行救助和恢复，而频繁发生的自然灾害的救助却在很大程度上遭到了忽视。在1954-1957年频繁光顾的飓风袭击面前，美国政府的策略只是通过临时立法向灾区增加灾害救助。直到1961年肯尼迪政府在白宫内部成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”，第一次成立专门的政府机构全面管理自然灾害发生后的资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府的持续性等工作。

    但是，在20世纪60-70年代自然灾害高发，冷战阴影逐渐消除的情况下，美国政府虽然向自然灾害应急投入越来越多的人力和物力，但是应急管理的职能和机构却被分散了。众多部门职责不清、机构重叠、关系混乱。直到1979年由卡特政府组建了联邦应急管理署（FEMA），实践了“综合性应急管理”全风险管理和全过程管理的应急管理理念，情况才有所好转。但是1992年“安德鲁飓风”和“伊尼基飓风”事件中联邦应急管理署暴露出了严重的组织松散、政令不通等问题受到了美国媒体、公共关系研究机构、审计署等的置疑和批评。

    1994年，克林顿上台后，任命维特对联邦应急管理署在新技术应用，风险发生前的防范，联邦-州-地方的垂直领导体系，媒体协作，志愿者组织等方面进行了大刀阔斧的改革，收到了良好的效果。

     “9.11事件”中，美国应急管理和保障体系又受到了重大的挑战，美国应急管理的主线又被导入了应对恐怖袭击为核心的方向，联邦应急管理署被并入了国土安全部。国土安全部在关注反恐的同时，削弱了原本联邦应急管理署在自然灾害防范和救援方面的能力，2005年“卡特里娜”飓风造成了美国有史以来由于自然灾害造成的最大的人员和财产损失。

    经过多年的发展，美国目前形成了以斯塔福减灾及紧急事件援助法案（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance ACT）为法律依据，以国土安全部为指挥协调机构，由危机反应团队-灾区办公室-紧急事件反应团队构成的危机处置机构。必要时由国防部在不影响其自身任务的情况下提供军事力量支持的应急管理组织和行动体系。

    其中，国土安全部下设总行动中心（SOC），流动危机反应支持中心（MOC），地区行动中心（ROC）。总行动中心负责搜集信息、通报灾情，流动危机反应支持中心作为前沿指挥部和信息和第一信息会结点向总行动中心提供支持。地区行动中心负责本地的资源和人员的调配，任务的发布、情况的报告和反馈等。

    危机反应团队包括先遣分队和国家反应团队而灾区办公室是灾区负责配合联邦行动的主要机构，当灾区办公室准备就绪，国土安全部将扩大先遣分队和国家反应团队的编制，和其他联邦机构一起组成完整的紧急事件反应团队。还可以根据情况需要设立紧急事件支援小组（EST），灾情处理小组（CDRG），灾难恢复中心（DRC）等专项小组。

    经过多年的规划和建设，在灾害应急管理方面，美国已经形成了比较完备的法律保障体系，职能分工明确的指挥协调体系、有效的信息发布和收集技术平台、社会广泛参与的应急保障和执行体系，在防灾减灾、救援疏散、灾后重建等工作中发挥了重要的作用。但是，美国应急管理体系的建设发展过程中也暴露出了一些问题和缺陷。

    首先，由于美国冷战思维的影响和恐怖活动事件的高发，美国政府在灾害防范的重心和重点投入上不断在应对战时应急、恐怖袭击和自然灾害应急间摇摆，在机构设置、力量投入和公众宣传教育等方面都存在混乱和不确定的现象，导致在特定历史阶段和特定事件上应急准备和响应的不足。

    其次，虽然在体系上和制度上已经相对完备，但是在灾害性事件的组织和响应体系、预案规划体系，在人员训练，规划的完备性，信息通报的充分性上也还存在不少的瑕疵。当然，这也和灾害性事件的多样性、偶发性、牵涉人员、地域的不确定性等特点直接相关，也是紧急事件应急管理领域的世界性难题。