摘要：本文以国家林业局公务员管理为基础，从人员招募、绩效管理、培训发展三方面分析国家公务员现行的管理体制。指出国家公务员管理体制中的现状：审慎的人员招募、平淡的绩效管理、匮乏的人员培训与发展；并由此，通过对国家公务员管理体制----传统人事管理和现代人力资源管理的不同管理理念的思考，指出现行国家公务员管理体制中，缺乏“以人为本”的价值导向；从战略管理角度上讲，尚缺乏对人是“资源”这种战略意义的根本认识。

关键词：国家公务员 管理

国家公务员管理，依据《国家公务员暂行条例》（以下简称为：条例）和《国家公务员制度实施方案》于1993年10月1日起正式施行。《条例》对公务员的职位分类、录用、考核、奖励、薪酬、培训、交流等都作了明确规定。本人有幸参加了1995年首批国家部委公务员统一公开招考录用，成为一名公务员，又经历了1998年国家部委机构改革并自愿参加分流学习。现结合在国家林业局（原林业部，1998年机构改革后为国务院直属局）几年的工作实践，通过国家林业局公务员管理状况，对国家公务员的人事管理机制有几点体会。

一、严格而审慎的公务员招募和录用

由于公务员工作的特殊性，近年来，国家对公务员的录用正愈加严格。国家林业局，做为国家公益事业的最高政策制定及执行机构之一，在维护国家森林生态系统；保护生存环境、国土水源及生物种群资源等方面发挥着重要的作用；因此，也格外重视对有意献身于国家公益事业的年轻公务员的招募和录用。
1993年国家机关部委“三定”方案后，部机关正式编制400余人，正处级及以下公务员，约95％具有大学本科以上学历。部人事教育司根据《国家公务员职位分类工作实施办法》等有关政策，以及部机关各类职位特点和在岗公务员素质状况，着手编制了机关各司局处室岗位的工作职位说明书。职位说明书中较详细描述并规定了职位的工作性质、职责和权限，并开始对职位的胜任资格做出更严格地要求。在此基础上，从1995年起，国家林业局开始参加首批人事部组织的国家部委公务员全国统一公开考试录用制，正式对外招考公务员。首批的招考录用不但严格按照公开、公正、公平、竞争的招考政策规定及资格审定，而且更严格规范了招、考、录用的程序。

1、 资格审查

在人事部统一举办的大型公务员招募报名会上，对所参加的报考人员，严格按照工作职位说明书的有关要求以及招考的基本条件规定进行资格审查。如：人事教育司某职位要求必须是中共党员；科技司某职位要求必须具有硕士学位；基本条件规定必须有二年的工作经历等。报名人数与该职位比例大致为12：1。

2、 笔试

首批统一笔试分综合考试和专业考试。综合考试包括经济、政治、法律、逻辑、写作、公文行文与规范等（当时综合类并未对外语和计算机水平进行测试，由各部委自定）。专业考试包括森林、环保有关专业或基础知识，以及国家有关的政策、法规。综合考试由国家统一定分数线；专业考试分数线由部委自定。只有同时通过这两类考试的报考人员才具有参加面试的资格。通过笔试并取得面试资格者与该职位比例大致为7：1。

3、 面试

初次面试采用小组方式，主试者10余人，由人事教育司招考负责人和各司局综合处处长组成。面试虽是非结构化（结构化面试从1996年后采用），但有提纲，面试因官员的权威性和挑选的严格性而具有格外地压力。每位候选人面试的时间为约1小时。此外，具体职位所在处室的主管处长可旁听，对该职位申请人做预先了解。通过初次者，取得二次面试资格。此时职位候选人与该职位比例大致为3：1。二次面试由具体用人司局负责组织，由工作主管司长和该职位处室主管处长等，对该职位候选人进行深入访谈，通过进一步了解和审定，最终确定一名拟录用人员。

4、 录用

确定的拟录用公务员在该职位试用期满一年，胜任合格者，经过为期一周左右的行政、政策等培训，可正式录用为国家公务员。

从首批国家部委公务员统一招考录用的慎重，足以说明国家对公务员队伍素质的重视。

二、平淡而无可奈何的公务员的绩效考核

按照《条例》的有关规定，绩效管理有专门的一套程序和过程，但实际操作中却缺乏灵活地竞争机制。由于公务员的工资级别、津贴待遇等是国家行政拨款，又有严格地晋升程序和职位编制限制；另外，严格的工作权限和过多得报批制，使这种制度下绩效考核较为平淡。考核主要是德、能、勤、绩四个方面，分优秀、称职、不称职三个等次。只要没有重大失误、过错，能够本份地工作均可称职，但考核结果能产生多大地激励作用值得探讨，主要原因有以下几点：

1、职位编制限制。这种限制是与国家行政机关工资拨款额度有关，且在严格按“三定”方案核准后，公务员的职数都不可能随意变动。这就会存在一种状况：有的公务员虽然有良好业绩但苦于无上一职位的空缺而不能晋升；而业绩平平者却可能因有上位空缺而平步青云。另外，轮资排辈现象十分普遍，不利于士气的调动。

2、职权等级限制。由于等级职权使日常工作多是层层报批式管理，因此个人的某些创造性地管理思维模式或工作方法常常会受这种权责限制而很少能具有突出的业绩表现。按步就班是机关通常的工作作风。
3、组织结构限制。国家机关部委曾经多次分、组改革的调整。由于这些历史原因和某些职位的设计可能本身就不太合理（权力分配和部门利益可能会较严重影响工作分析与设计），使处于同一行政级别或工资级别的不同职位间，经常存在不合理的工作权重：有些人忙得焦头烂额而有些人却清闲悠然。

以上这些体制上的原因是国家机关公务员管理中存在且不可避免的。虽然1994年出台的《国家公务员职位分类工作实施办法》对职位设置、职位说明书的制定、职务、级别确定做了明确规定，但由于各组织的工作传统以及上述的多次改组的历史原因，使工作分析与职位设计较难为绩效评估发挥应有的功能。由此而缺乏的公平和竞争机制，则难以产生出有效的激励作用；而对于受严格级别管制且较小浮动的薪酬体系而言，即使有一定效果，如：连续两年以上优秀公务员的工资可上调一档，但由于“优秀公务员”在实际评定中是否能真正做到公平性，而使这种的本较小的薪酬浮动很难产生实质性的激励动因。由此可见，《条例》等有关政策规定中虽然有轮岗、奖励、等一系列利于竞争的措施，但因体制的客观原因可能缺少根本地激励性，而且这些政策在具体部委的实施中也可能多少会有些变化。

另外，在公务员的考核评估中，多是注重上级、同事和自我的评价，而缺少下属，尤其是管辖或服务的对象等的反馈，也即缺乏360。的全方位评估。而真正对公务员的“服务质量”有发言权的，正是这些受管辖或被服务的对象。

据悉，2000年11月13日，人事部下发了《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，对改进方法、增设等次、兑现结果等做了规定，同时对考核将进行量化评测。说明国家正在进一步改进和完善公务员考核制度。（由于未见文件详细内容，不知是否注重了管辖下属或服务对象反馈评价的环节。）

三、匮乏而短见的公务员更新知识培训与发展

《条例》中对国家公务员培训和发展有较明确的指导规定。在1996年人事部下发的《国家公务员培训暂行规定》中有所改进，明确分为：初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训。新录用公务员的初任培训，时间不少于十天；对晋升领导职务公务员的任职培训，时间不少于三十天（处级一般是在正规干部管理学院为期半年的脱产学习）；根据专项工作需要的专门业务培训，时间和方式视工作需要确定；更新知识培训，每人每年参加培训的时间累计不少于七天，也可以采取集中时间培训的办法。
就上述政策对知识类培训而言，业务培训的规定过于笼统，易被实际操作所忽视；而更新知识培训的规定，在如今这种日新月异的知识更新时代，实属杯水车薪。此外，在具体部委的实施中，要么只是简单重视于行政类的培训，要么存在管理的短见意识而缺少对知识类培训的重视，少有能做到具有前瞻性的“以人为本”的持续培养规划。在培训方面，国家林业局的确有一定工作力度，除主要的行政类的培训外，对年轻公务员的英语或专业类脱产培训有一定的计划，但受训的机会较少，原因是年轻的公务员都是“骨干”的工作人员，或因为时间和工作问题或是有的司局领导的陈旧观念问题而难以获准。在这种环境下，即使新录用的公务员是最优秀的，也因较难得到继续教育和知识提升的发展而使知识趋于落伍。

以上的状况和分析说明，国家公务员培训管理中较忽视对个人知识体系持续教育的培养，且缺乏行之有效的长远发展规划，这是传统人事管理的特点。从另一个侧面也反映出我国传统教育体制的问题，即重视个人的在校教育而轻视步入社会后的继续教育，这可能与大的文化教育背景有关。但无论如何，轻视对国家公务员——这些有关政策制定者的知识体系的更新和持续教育，绝对是不容忽视的问题。

四、对人事管理和人力资源管理的思考

现代的组织管理最关注的是人力资源管理。然而中国行政组织的人事管理由于体制、历史和文化等诸多原因，多注重于事的管理而忽略了人的积极因素，因此多见“人浮于事”；更忽视了人是一种“资源”的战略意义，往往是对其短见而没有节制地利用。因此，从人是一种“特种资源”的战略角度上讲，人力资源管理和人事管理绝不是字面意思的不同，而是基于不同时代背景和社会文化下的两种不同的管理理念。人力资源管理重视“人”是“事”的动力因素，有了人的动力和潜力才能发挥出“资源”效应，因为资源是有限的，因而更重视对这一特种资源的持续运用：即为了合理地应用而持续地培养开发。这是基于以人为本的价值导向：组织在有公平保证、激励竞争的基础上，从人员招募、录用时始，注重挑选并不断培养个人与组织具有协调一致的价值观，并以此来开发个人的献身精神；在发展、完善组织并达到目标的同时，也发展了个人自我价值的实现。

从国家公务员管理体制可看出，对人员的管理仍是传统的人事管理，这是组织历史以及组织格局和体制的必然。它虽然严格注重对人员招募、录用，并也一定会挑选认同组织事业和价值观的人员，但由于不是基于以人为本的价值理念，没有足够认识到人是“资源”的战略管理意义，加之缺少足够的公平、竞争的运作环境，所以调整和维系人员对组织献身精神的，多是组织权力和行治感召，因而缺乏对个人持续培养、开发从而达到自我实现价值的根本动力。这在1998年的机构改革中较为明显：各部委自愿分流去参加学习的年轻公务员占有相当大的比例，有些部委因此而一度工作忙乱失调。虽然行政机关有稳定的收入保障和职权吸引，但就知识体系更新和提升而言，尚缺乏能与满足个人自我价值实现这一需要基本认同的环境。

按照马斯洛的基本需要层次论，自我价值实现是人的最终基本需要。虽然人对自我价值实现的需要各不相同，有些人可能只满足于拥有某种特定职位的权力，但步入信息技术时代的现今社会，知识更新正与信息技术发展同步，轻视知识更新者终将被社会所淘汰。因此，如何重视和加强现有公务员的知识更新问题已迫在眉睫。这就要求国家公务员管理必须从战略管理的角度上认识人是一种“资源”，因此，必须合理地去应用和开发。

如今，又逢国家机关招考录用公务员。不知以后的公务员管理体制能否跟上现代管理的步伐，也不知能否从人力资源的战略角度注重以人为本的价值导向。虽然人力资源管理是适应现代组织的管理理念，但在知识更新、组织变革以及文化融合迅猛发展的今天，我们有理由相信，现代组织管理方法的引进，尤其是人力资源管理理念对传统组织人事管理的冲击，是势不可挡的。毕竟，“公欲善其事，必先利其器”。（又：国家林业局已出台了在其它部委中也不多见的新举措：出资支持并保障年轻公务员用业余时间攻读硕士及以上学位。这毕竟是良好的开端和希望，闻之亦心感慰然。）