服务机构和企业的差异并不在于管理方式，而在于收入的来源。

对于服务机构普遍绩效不佳的原因，有三种流行的解释：第一，它们没有像企业那样经营；第二，它们缺乏更好的人才；第三，它们的目标和成果是无形的。

其实，这三种解释都是借口。

效率≠效果

让我们先来看第一个解释：只要像企业那样经营，服务机构就会取得成绩。法国路易十四的大臣科尔伯特是第一个持这种观点的人。在西方首先创建了现代公共服务机构的科尔伯特一直敦促他的官员们要像经营企业那样经营服务机构。现在，各种委员会、商会和各个国家的部长们每天仍在重复这种论调。对服务机构的病症来说，这种诊断是错误的。

企业的特点是用控制成本和提高效率来取得绩效，而服务机构所缺少的不是效率（事实上，有的服务机构效率很高），而是效果——而效果不能通过提高效率来获得。

正是由于这种错误认识，有人建立了许多像独立的公共公司一样的服务机构。这样做确实能在一定程度上摆脱琐碎的行政机构管制，但却很难达到取得绩效的最终效果。

纽约港务局就是这样一个采用企业经营管理方式的公共服务机构。该局成立于20世纪20年代，负责管理纽约港两州（纽约州和新泽西州）所有车辆的交通运输。它负责的桥梁、隧道、船坞、码头和机场工程都很出色。它的建筑成本控制得很好，财务状况也不错，因而始终能以最有利的利率借到款项。

纽约港务局的目标和宗旨是企业经营式的，这可以从它在银行的地位来衡量。虽然该局建设的桥梁、隧道和机场无法有效疏导纽约的交通流量，它却对此不加理会，也没想过“我们为谁服务？”这个问题，并坚持认为这个问题是政治性的和非企业性的。结果，纽约港务局被认为是造成纽约交通运输问题的罪魁祸首。当它为纽约急需的第四个机场寻找地皮时，它发现除了银行以外，没有一个人支持它。纽约港务局也因此成为采用企业方式经营的公共服务机构的最差典型，因为，如果没有取得任何成就，也就无所谓效率了。

当人才遇到制度

缺乏人才的论调也许比科尔伯特的理论出现得还要早。从南北战争后的亨利·亚当斯到今天的拉尔夫·纳德，美国所有的改革家都认为，政府机构所缺少的就是更好的人才。

和企业一样，服务机构不能指望用超人来充实各种管理职位和行政职位。期望每所医院的院长都是天才或伟人是荒谬的。如果服务机构不能由平凡的、天赋不高的人来经营和管理，换句话说，如果服务机构的工作不能让勤奋的人胜任的话，它就是不合理的。

没有理由认为服务机构的管理人员在品质、能力、正直或勤劳方面较企业的管理人员为差。同样，也没有理由认为企业经理在管理服务机构时会比“官僚们”干得更好。实际上我们知道，换到服务机构之后，这些经理自己很快就成了官僚。

在第二次世界大战期间，美国有许多出色的经理人转入政府工作，其中一些很快就成为官僚。这些人在企业中业绩不错，而在政府中，他们却发现自己的工作变成了生产规章制度和官样文章。

法国政府的高级职位精英云集，其中一些重要职位是专为法国最有声望的学校——技术学院——的优秀毕业生保留的。但是，尽管有优秀的人才来管理，法国政府的效率低下和官僚主义却鲜有其他政府能与之相比，政府官员假公济私也成为法国最尖锐的讽刺材料。奇怪的是，这些技术学院的高材生在进入政府20年后升到了上层，绝大多数都转入法国大公司担任高级职位，而且都取得了很好的绩效。

可见，法国政府机构的问题肯定不在于缺少优秀人才，问题在于制度而不在于人。

无形的定义和有形的目标

有关服务机构绩效不佳的最后一个解释——服务机构的目标和成果是无形的——最为复杂，初看起来也最有道理，但其实，这个解释最多只对了一半。

对企业和服务机构来说，企业的定义始终是无形的。西尔斯公司说“我们的企业要成为美国家庭的采购员”，马狮公司说“我们的企业要推翻英国的阶级制度”，贝尔电话公司说“我们的企业要为客户服务”，索尼公司说“我们的企业是从事电子信息业的”，IBM把自己解释为从事信息处理的公司。这些说法实际上都是无形的，不能翻译成业务上的用语，更谈不上翻译成定量的用语了。但是，正如这些企业所表示的，从这些无形的定义导出具体的、可以衡量的目标并不太困难。

教会的目标是“拯救灵魂”，这个定义是无形的，至少不是完整的收支账目，但是参加教会的人数是可以计量的，“使年轻人返回教堂”的人数也是可以计量的。

学校的目标是“培养完整的人格”，这也是无形的，但是，“让一个孩子在三年级毕业时学会读书”不是无形的，而是可以精确衡量的。

“废除种族歧视”也很难说是一种明确的业务性定义，但是，增加建筑业中黑人学徒的人数却是一个数量目标，是可以衡量的。

“一个不发达国家的经济和社会发展”是无形的，但是，“每5年创造出10万个工作岗位”或“每年建造4万个居住单元”却是有形的。

无论是企业还是服务机构，除非制定一些特定的、限定性的、明确规定的目标，否则不可能谈什么绩效。只有规定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序并在期限内完成目标，才能指定某些人对其成果负责。但是，有效工作的出发点是规定一个机构的宗旨和使命，而宗旨和使命总是无形的。

“我们的企业是什么？”这个问题对于企业来说很模糊，容易引起争论，对服务机构也是如此。在找到可行的答案之前，肯定存在不同意见和争论。服务机构有许多需要关心的对象：学校关心的对象不仅是孩子及其家长，还有教师、纳税人以及整个社会。同样，医院不但要满足病人的需要，也要满足医生、护士、病人家庭、纳税人的需要（在美国，医院还必须满足通过医疗保险来资助医院的雇主和工会的需要）。明确这些不同需要，是服务机构取得绩效的前提。

预算的误导

服务机构与企业的一个根本差别，在于服务机构获得收入的方式。

除垄断企业外，企业的收益来自满足客户的需求。只有提供了客户需要并愿意用购买力交换的东西，企业才能得到收益。因此，客户的满意是保证企业获得绩效和成果的基础。

与此不同，服务机构一般靠政府预算拨款获得收入，而不是由于它们的成果或绩效让纳税人或客户满意，这个收入来源与它们所做的事无关，而是通过税捐等渠道获得的。

这种情况适用于企业内部的服务机构和公立学校等服务机构，企业中的参谋部门就是靠间接费用分摊即预算来获得收入的。企业中的服务机构同公共服务机构有着共同特点的事实表明，造成差异的并不在于是不是企业，而在于获得收入的方式。

此外，典型的服务机构（包括绝大多数企业中的服务部门）都拥有垄断权力，预定的受益人没有其他选择。绝大多数服务机构所拥有的权力超过了绝大多数垄断企业所拥有的权力。

就算用户对电力公司或电话公司提供的服务有诸多不满，除非不用，否则也只好逆来顺受。但是，对于绝大多数服务机构而言，人们连这样的选择权都没有，不管需不需要它们提供的服务，你都必须付钱（税金和各种规定的费用）。支持着服务机构的是国家的政治权力，它征收费用并不是由于提供了服务，而是要支持一个政府机构。

企业中的绝大多数服务部门也有强制性的垄断权力。业务经理们都知道，他们的业绩评估在很大程度上取决于他们同参谋服务部门的合作情况，他们也很少有机会抛开本公司的参谋服务部门，到企业之外去获得咨询和专业知识。

在美国，一个家庭不论是否有学龄儿童，都必须为公立学校付钱。家长如果认为公立学校对自己的孩子不合适或不能令人满意，可以把孩子送入私立学校或教会学校，但仍必须为公立学校纳税。

由预算拨款来获得收入这一点改变了绩效或成果的意义。在以预算为收入基础的机构中，成果意味着更大的预算，绩效就是维持或增加预算的能力。人们通常所理解的成果，即对市场的贡献或达到某项目标的绩效被置于次要地位。以预算为收入基础的机构最重要的任务以及生存的首要条件是获得预算。