【IT168 专稿】人们苦等了五年的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）终于在今年4月24日正式对社会颁布，并将于2008年5月1日正式实施。如果《条例》提前5年发布，原北京市市长孟学农和原卫生部部长张文康的命运，可能由此改变！
2003年，SARS从广东蔓延至了全国。直至当年4月3日，时任卫生部部长的张文康在新闻发布会上仍声称“中国是安全的”……最终，张文康和原北京市市长孟学农双双被免职，成为我国首例因为信息不透明而导致的两位省部级干部去职。
“保密”与“公开”的较量
成也萧何，败也萧何。当年张文康和孟学农由于没有及时披露SARS信息而被免职，但也“正是SARS危机让中国政府下定决心加快了信息公开立法的步伐。”曾参与《政府信息公开条例(草案)》起草，现中国软件评测中心常务副主任张向宏告诉IT168记者。
其实，早在2002年，我国就已经开始了正式的信息公开立法工作。当年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组〈关于我国电子政务建设的指导意见〉的通知》，明确要求研究制定政府信息公开方面的法律法规。同时，国务院信息化工作办公室启动了对政府信息公开的立法研究。
然而，为何时至今日，《条例》才得以出台？张向宏解释说：“问题主要是集中在与《保密法》的冲突上。”
按国际“公开是原则，不公开是例外”的惯例，除国家安全、商业秘密和个人隐私，其余的都应该公开。在立法过程中，多数参与草案制订的专家学者均认为，在中国《条例》也应该遵循此原则，体现新的制度创新。但在中国，很多内容却被《保密法》规定为国家机密和秘密。
“现在《条例》虽然已经正式发布，但这个问题，依然没有解决。”张向宏如是说。
《条例》第十四条明确规定了保密审查办法：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”
事实上，直到2006年5月，国务院信息办主导下起草完成的《政府信息公开条例（草案）》征求意见稿中，还没有保密审查机制条款。但现在正式颁布出来的这条法规，显然向《保密法》作了让步。
在4月24日的新闻发布会上， 国务院法制办副主任张穹在回答记者提问时也承认，“政府信息的公开和政府信息的保密是一对矛盾。”但他表示，“对于政府信息的保密，按照《保密法》的规定来进行审查。”
该条款意味着，中国政府“重保密、轻公开”的理念和制度设计延续至今，在某种程度上还被继续坚持。甚至有人质疑，如果依据该条款，公开条例会不会变成另外一个保密条例？
不过，任何一部立法都是多种力量博弈的结果，既要满足社会的立法需求，又要兼顾到现实的可能。从这个层面上讲，《条例》虽然存在着诸多不足和遗憾，但大多数专家还是认为，它的颁布本身，就是一个前所未有的进步。甚至有人评价《条例》的出台，是中国行政体制的一个“革命性转型”。
因此，目前当务之急的是对《保密法》进行修订、细化，以便使政府信息公开真正得到落实。“其实政府机关也希望清楚明白地知道，哪些信息可以公开，哪些不能公开。在没把握区分某一个信息到底是不是属于国家机密时，没人敢随便把信息公开出去。”
专家表示，《保密法》修改要加紧，要规定明确，只有两个制度互相配套实施，最终才能够比较有效果。据了解，《保密法》的修改已经列入了国务院今年的立法计划，目前法律修订工作正在有序进行中。
信息公开 老百姓能知道多少？
近年来，地方和部门都在不同程度的推动各种形式的政务公开工作，但大多数仍然停留在单方面的承诺阶段。
“有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，老百姓没有办法，也没地方说理。”中国社科院政府信息公开课题组组长周汉华说，“现实生活中，大量本应向公众公开的信息并未公开，实际上加剧了一些社会矛盾。”
而《条例》施行之后，约束将更为刚性。《条例》第九条明确：政府行政机关对符合老百姓“切身利益的”，“需要社会公众广泛知晓或是参与的”，“反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况”的政府信息，应主动公开。
除此之外，《条例》还规定，老百姓还可以“根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门”申请获取相关政府信息，最晚在15个工作日内就能得到答复。
以往国土资源部门往往以“不属于政务公开内容”为由，拒绝向公众公开“征地拆迁”工程的立项报告、资金预算、资金使用情况、验收报告等详细资料。与自身利益切实相关的事件信息，公民却一无所知。
“《条例》施行之后，相关部门将再也找不到借口。”周汉华说。如果政府违反了上述规定，公民、法人和其他组织有权提请行政复议和提起行政诉讼。此前，信息公开并不在行政复议和行政诉讼的受理范围之内。
“然而，《条例》的公开内容能否完全满足老百姓的需求，还很难说。”张向宏指出，《条例》的公开内容，过多的集中在静态信息的公开。例如，《条例》规定公开“政府集中采购项目的目录、标准及实施情况”，“其实‘采购网’上已经提供了这些信息了，老百姓更想了解的是采购的过程，例如目前的政府采购中类似串标等不规范的行为，但根据《条例》，这些不属于提供范围。”
另外，很多规定公开的内容也还有待进一步的明确，如“行政事业性收费的项目、依据、标准”的公开。“虽然大部分政府部门的行政许可事项已经梳理完毕，但还是有一些没有纳入行政许可范围内的收费存在，这就很难向老百姓说清楚了。”张向宏说。
又如，《条例》规定的“重大建设项目的批准和实施情况”的公开，老百姓的确非常关注。“但对重大项目没有明确的界定，另外，批准和实施情况能公开到什么程度。都没有界定。” 张向宏进一步举例分析道。
除公开内容之外，政府信息公开方式的选择，也直接影响着老百姓获取信息的效果和政府公开制度的存亡。
《条例》规定，应当通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所。
但具体到全国各地政府及其行政部门，选择何种方式公开，大有学问。“只在八小时工作制内开放政府部门的公共查阅室，在门卫森严的政府机关大院内设置信息公告栏，在上网率低下的城乡地区主要依靠政府网站公开政府信息，在农业用电昂贵的农村使用闭路电视公开政府信息，都难以得到应有的效果。”北京大学行政管理学院张勇进指出。
《条例》实施 政府面对四道坎儿
“《条例》之所以要在一年之后才正式实施，是因为需要有一个较长的过渡期，对于各级地方政府来说，将有大量的工作要做。”张向宏说。《条例》的出台，虽然在业内好评如潮，但坦率而言，各级政府能否将其顺利实施，还不得而知。
目前，“信息公开”的主管单位是信息公开办公室，但该办公室并没有职权。“特别是在政府条块分割严重的情况下，各地市的政务信息公开办公室，很难纳入像医疗机构、工商部门、统计、公安等条线部门的信息。”明确信息公开的责任单位，在张向宏看来，是《条例》推行的第一道坎儿。
张勇进也认为，开展政府信息公开工作，需要酌情设立政府信息公开的专门工作机构，安排场所和设施，配备人员编制。
他建议道：“各地政府的财政实力不同，辖区面积和人口素质不等，是否单独新设工作机构，还是依托现有部门加挂牌子，不能一概而论。政府信息公开的场所，仍然要以便民、经济为原则加以规划。政府信息公开机构的人员编制和运行成本，要纳入政府财政预算。”
《条例》推行的第二道坎儿是信息公开质量标准的建设和完善。全国各层级、各地行政机关及其部门公开各类政府信息之后，如果老百姓还是看不懂数据的意义，或者不同部门公开的信息相互“打架”，这样的公开会导致信息混乱，使政府工作更加被动。
“因此，需要从全国一盘棋的角度出发，在同一政府层面建立健全政府信息发布质量协调机制，在行政机关之间进行信息确认和标准转换，保证行政机关发布的政府信息格式和内容基本一致，满足老百姓的可读性要求。”张勇进说，“在条件成熟时，国家出台各类信息公开标准，规范信息采集、加工、清洗、统计、时效、发布格式等。”
他同时提出：“依申请公开政府信息需要按成本收费，处置不当，有可能成为政府部门乱收费的新源头，危及信息公开的推进进程。”因此，如何处置这些成本收费，成为《条例》推进的第三道坎儿。
《条例》规定，行政机关依申请提供政府信息，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。但这些成本费用的标准，如果自身不加以公开，不参照市场价格，很容易制造出又一个新的垄断性收费。“针对贫困群体的信息公开救济措施，如果减免费用的申请审核措施复杂，条件苛刻，那么，也难以保障经济困难的公民的信息获取权。”张勇进说。
另外，正如前文所言，《条例》与《保密法》的冲突并没有解决，法大于行政条例，一方面公开的内容要受到限制，另一方面，审查过程也很可能影响到信息公开的及时性。张向宏说，这也是《条例》推进过程中，必须迈过的第四道坎儿。
“其实，信息公开只是一个点上的突破，条例在面上的突破在于它的倒逼效应。”条例规定：政府机关应当准备政府信息目录和公开办事指南，应当指定专门人员负责政府信息公开工作，应当在办公地点提供查阅条件，必须在时限内作出答复，应当建立违法责任追究制度等。
“这实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度”。周汉华说。
