【IT168 专稿】政府信息公开，不仅仅是提高政府工作的透明度，建立阳光政府，促进依法行政的要求，更主要的是要发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，解决公民、法人和其他组织与政府交往中碰到的或者需要政府出面解决的最迫切的现实难题。

    《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2007年4月5日正式公布以来，好评如潮。综合一些专家的观点，认为采用立法的方式推进政府信息公开，可以打破政府部门之间的信息垄断，成为激活政府网站的强大动力，实现信息资源的共享与充分利用；推动政务公开由行政权力驱动走向法律法规驱动，为公众的知情权、参与权和互动权提供了法律依据，为构建阳光政府提供了重要基础；有可能得以改变政府部门将掌握的信息作为获取资源的手段的局面，可望逐步拆除“趋利行政”赖以存在的信息垄断温床，推进依法行政和透明行政。

    然而，笔者认为，推进政府信息公开，依然必须面对三个最为主要的问题，即政府信息公开如何做到明晰化、精细化和人性化。条例规定政府信息公开有三类主体，本文将围绕行政机关这类主体进行讨论。

挑战一 明晰化

    《条例》规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但是，落实到具体操作层面，政府信息有哪些，哪些政府信息属于主动公开范围，尚难以判定。

    单纯从政府本身而言，除了政策研究和内部管理信息之外，纯粹的政府信息并不多。政府信息多是在其履行行政管理职能的过程中，与公民、企业、社会团体打交道（包括行政许可、社会管理、公共服务等）而获取或制作的各类个人信息、企业信息、社团信息及其统计汇总信息等，不可避免地会涵盖各类公民个人隐私信息、企业商业敏感信息、社团内部信息。即便是政府内部的政府信息，也不可避免的涉及到各级政府领导，行政机关工作人员的个人信息，归根到底还是公民的个人隐私信息。

    判定可以公开的政府信息，必须要求各级行政机关界定其具体边界，在保守国家秘密和安全、商业秘密和安全、私人权益和安全的前提下，划分其具体内容，细化《条例》的公开条款。

    公民个人隐私信息，分为社会公民、行政机关工作人员两类。对于行政机关工作人员而言，现阶段，政府部门官员个人信息及其家属就业、财产信息，与基层公共服务密切关联的政府工作人员的个人信息，可以不作为个人隐私信息，考虑列入公开的范畴。社会普通公民的个人真实身份信息，一般不作为公开的政府信息，但是，可以公开各类统计数据。

    对于企业商业信息，需要区分为三种情况加以公开，以防止冒用商业秘密作为挡箭牌。

    一是企业的资格资质、行政许可、税收、处罚等行政类信息，政府部门可以完全将其纳入公开的政府信息范围，如房地产开发商的五证（国有土地使用证、建设工程规划证、建设用地规划许可证、建设工程开工许可证、预售许可证）都属于此类。

    二是可能影响到社会安全、公共利益的企业商业信息，政府有关职能部门可以依法加以公开，列入需要公开的政府信息范围，但是需要将公开的政府信息内容和理由书面通知企业，如经济适用房和两限房的开发成本、挂牌上市土地成交价格。

    三是需要向特定对象（政府相关部门、政府信息公开申请对象）定向限制公开的企业商业信息，但在公开之后需要将公开的政府信息内容和理由书面通知企业，它属于一种范围受限的需要公开的政府信息，如公民、法人或者其他组织的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息可以依申请向相对人公开、近期上市公司行萧钢构和中国国际基金公司所签订的344亿元的原始合同凭证需要向证监会公开（真实性判定结果则可作为行政信息向全社会公开）、医院药品进出价需要向政府价格监管部门（或者申请此类政府信息的研究机构）公开。

    第二种情况和第三种情况，需要符合条例规定的“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开的原则。

挑战二 精细化

    在各级行政机构明确了可以公开的政府信息的范畴之后，需要对政府信息公开的操作流程进行精细化设计，才可以保障政府公开信息的质量达到老百姓的要求。

    首先，厘清各类行政机关的政府信息。

    分门别类、全面梳理、细化政府信息、建立信息目录，这样，政府信息公开目录就有可操作的依据，也经得起公众检验，避免保密范围的随意化。在公开与否发生争议的情况，有具体的信息目录和内容供由司法判断。

    要做到可以公开的政府信息明晰化，需先做到本行政机关的政府信息全部编目，纳入政府信息目录，再在此基础上编制政府信息公开目录和公开指南。这方面的筹备工作，需要有专门的工作机构、编目经费、工作人员和技术手段提供保障。

    其次，自下而上，从老百姓利益、社会热点与政府部门利益的密切度出发，明确不同层级政府的公开内容，根据信息准备成熟度确定信息公开的重点。

    基层政府重点将涉及公民、法人或者其他组织切身利益的财政收支、专项资金、土地规划和拆迁补偿、民政款物、计划生育、城市管理、基本公共服务实施等政府信息列入公开重点；地方政府将本部门机构设置、职能、办事程序等情况的规范性文件和重要会议及其决策、发展规划、预决算报告、政府采购、行政收费、行政许可、基建项目实施、基本公共服务政策等政府信息列入公开重点；中央政府主要将需要社会公众广泛知晓或者参与的政策文件、重大会议、领导批示、统计信息、人事变动、重大基建项目、应急预案、转移支付经费支出等政府信息列入公开重点。

    再次，逐步建立信息公开规范，完善信息公开质量标准。

    全国各层级、各地行政机关及其部门公开各类政府信息之后，如果老百姓还是看不懂数据的意义，或者不同部门公开的信息相互“打架”，这样的公开会导致信息混乱，使政府工作更加被动，社会民众有可能对此类政府信息以及发布此类信息的行政机关产生深刻的不信任感。

    因此，需要从全国一盘棋的角度出发，在同一政府层面建立健全政府信息发布质量协调机制，在行政机关之间进行信息确认和标准转换，保证行政机关发布的政府信息格式和内容基本一致，满足老百姓的可读性要求。在条件成熟时，国家出台各类信息公开标准，规范信息采集、加工、清洗、统计、时效、发布格式等。

    最后，建立四类责任机制，包括信息编目责任、质量审查责任、信息审查、信息发布责任。

    通过建立责任机制，可以明确，现有政府信息目录，是否涵盖行政机关的非保密内容；信息质量，是否达到规范标准；政府信息公开是否经过行政机关自行审查和（或）保密机关保密审查；信息发布是否做到及时准确。政府信息公开的责任机制，需要在政府信息的生产、制作、保存机关之间加以厘清，做到精细化。

挑战三 人性化

    政府信息公开，还需要根据行政机关所在地区社会公众的综合情况，进行人性化设计。人性化主要考虑三个方面的问题，即机构设置、公开方式、经济考量。

    首先，开展政府信息公开工作，需要酌情设立政府信息公开的专门工作机构，安排场所和设施，配备人员编制。

    各地政府的财政实力不同，辖区面积和人口素质不等，是否单独新设工作机构，还是依托现有部门加挂牌子，不能一概而论。政府信息公开的场所，仍然要以便民、经济为原则加以规划。政府信息公开机构的人员编制和运行成本，要纳入政府财政预算。

    其次，政府信息公开方式的选择，直接决定公开效果的好坏和公开制度的存亡。

    《条例》规定，应当通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所。

    具体到全国各地政府及其行政部门，选择何种方式公开，大有学问。只在八小时工作制内开放政府部门的公共查阅室，在门卫森严的政府机关大院内设置信息公告栏，在上网率低下的城乡地区主要依靠政府网站公开政府信息，在农业用电昂贵的农村使用闭路电视公开政府信息，都难以得到应有的效果。

     第三，依申请公开政府信息需要按成本收费，处置不当，有可能成为政府部门乱收费的新源头，危及信息公开的推进进程。

    《条例》规定，行政机关依申请提供政府信息，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准，如果自身不加以公开，不参照市场价格，很容易制造出又一个新的垄断性收费。针对贫困群体的信息公开救济措施，如果减免费用的申请审核措施复杂，条件苛刻，那么，也难以保障经济困难的公民的信息获取权。